“双一流”建设与大学发展

     “双一流”建设标志着大学发展由政府选择性发展向大学竞争性发展的模式转变；“双一流”是国际范围内相比较的概念，实践中，一流大学建设与一流学科建设密切相关，互为支撑，统筹推进大学内涵式发展；“双一流”建设是大学只能充分展现的过程，是大学学术生产力提升的过程，有赖于大学的综合改革与多元主体的协同推进。

   2015年8月，中央全面深化改革小组审议通过《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）。这是十八大之后中央全面深化改革小组审议通过的教育领域改革的重要文件之一，也是我国高等教育从国家层面推动大学发展的“顶层设计。从我国大学发展进程来看，《总体方案》不是“双一流”建设的“起点”，而是“再出发”。

   一、大学模式的转变：由政府选择向大学竞争性发展转变

   长期以来，大学发展具有很强的政府管制与行政控制性逻辑。随着市场经济的发展以及高等教育管理体制改革，大学发展的自主性与自主发展意识逐渐增强，大学发展的快慢与优劣更多地取决于大学自身把握发展机遇以及运用资源的能力，政府对大学发展的作用由原来的“计划发展”开始转向“规划发展”。《总体方案》就是在前期建设的基础上开展的“双一流”建设的新行动。同时，与以往的政府“指定式”或“选择式”的重点建设政策不同，“双一流”建设的范围更广，既可以是一个学校，可以是一个院系，也可以是某一个学科。只要具有某一方面的优势和特色，只要具有一流的影响力，都可以得到政府的支持和资助。因此，“双一流”建设的政策导向是“扶优扶强”，主攻方向是提高质量、内涵发展，政策目标是大学以及学科发展的“百舸争流”。
   
   从我国政府资助大学发展的策略来看，自20世纪90年代以来，我国一流大学或一流学科建设主要采用选择性资助发展政策，即重点选择若干所大学进行世界一流大学建设，或从大学中选择若干重点学科进行一流学科建设，被选择的大学或学科可以获得政府专项资助。可以说，“985工程”和“211工程”就是大学的“金字招牌”和“高贵身份”，高校只要获得了工程项目的名号，不仅能够获得国家财政以及地方财政的倾斜性投入，而且还能获得丰厚社会资源的支持。这种双向作用，对一所大学发展的意义非同小可。值得指出的是，出于各省市之间利益平衡的考虑，“211工程”评审时并不单纯按照学术标准，因此工程项目本身就具有竞争起点的非公平性；其后又由于停止评选以及缺乏必要的退出机制，使得“211工程”和“985工程”“身份固化”、“投资偏向化”大量的专项经费采用身份分配方式而不是竞争性分配方式，同时又缺乏广泛的社会监督，这不仅导致大量的寻租空间和不公平竞争环境，而且也使得重点建设高校缺失来自外界的发展动力通过重点建设政策虽然整体上提高了我国高等教育竞争力和学科水平，但即使是“985工程大学离世界一流大学还有相当大的差距。与此同时，一些非“985工程”大学和非“211工程”大学乃至一般地方性高校的部分优势学科却崭露头角，成为非重点投入的“国内一流”乃至“世界一流”。实际上，在“985工程”实施过程中，政府已经认识到非竞争性、非公平投入存在的问题。2006年教育部实施“优势学科创新平台项目”，主要从“211工程”建设的学校但不属于“985工程”建设的中央部属高校中遴选，主要任务是围绕国家科技发展战略和行业发展的重点需求以及学科发展前沿，打造一批世界一流学科群；2010年实施“特色重点学科项目”，以非“211工程”学校中的国家重点学科为建设对象，共有74所大学被列入建设范围。虽然这两个项目在一定程度上弥补了非公平投入的不足，但实际上只是对“985工程”和“211工程”非均衡投入政策的“微调”和“纠偏”，没有从整体上形成公平竞争的大学发展环境，“身份壁垒”依然存在。
   
   尤其值得关注的是，除了上述国家层面的重点建设工程，区域经济发展对人才培养和科技创新的旺盛需求，以及省级政府对所辖域内高校的投入增加，推动了区域高等教育的竞争性发展，使得部分地方高校，包括传统的行业特色大学赢得了相对突出的比较优势和学科特色。这些大学虽然不具有成为世界一流大学的实力，但其优势学科具有成为国内一流甚至是世界一流的潜力。2012年，教育部组织的第三轮学科评估中各学科排名第一的高校涉及49所大学，其中“985”大学28所，“211”大学19所，还有2所非“211”大学（中央美术学院、南京信息工程大学）；另外还有不少非“211”大学的学科排名居于国内一流前列；近年来，甚至有不少来自非中央专项资助大学的学者取得了骄人的学术成就。在这种背景下，以往身份性的财政专项重点支持政策显然不利于调动更多学校发展优势学科、建设特色学科的积极性，也不利于学校之间的公平竞争。当前，政府“双一流”建设的战略目标和任务已经确定，关键问题是要由面向少数院校的专项投入转向面向所有院校的竞争性投入，由原来的重点支持大学转向支持学科，不管学校的层次和类型以及是否具有“211”或“985”的身份“名片”，只要有潜力成为一流或部分学科一流，或者经过绩效评价与学科排名证明具有一流的实力，就应该获得国家或地方政府的支持。对实施过程包括政府资助方式和建设机制进行适应性改革。大学的“身份”不再是资源分配的必然条件，理论上所有大学都可以建设一流学科。之所以强调“双一流”建设的自由竞争，以及破除身份壁垒的资源配置模式，这是由“一流”的评价机制决定的。因为“一流”是一个在世界范围内相比较的概念，“双一流”也只能在竞争中发展，在竞争中生成。

二、大学发展内涵的转变：一流大学与一流学科协同建设

从大学发展史来看，大学发展有两个逻辑：一是大学发展的自主和历史性逻辑；二是大学       发展的追赶与模仿性逻辑。在我国，现代大学的发展起步较晚，现代大学的制度基因也较为薄弱，在建设世界一流大学的过程中，西方一流大学就成为我国大学发展的“样板”和追赶目标。与此同时，经济全球化、高等教育国际化以及知识在全球范围内的流动加剧，要建设一流大学，就必须将我国大学发展融入世界高等教育体系以及全球化大学发展的整体进程之中。只有以全球性视野或国际化眼光来观照，才能做出是否为“一流”的水平判断。尽管人们对何谓“一流”的认知还很不一致，但在国际上公认的大学排名或学科排名指标基本上反映了“一流”的标准与大学发展的目标导向。当前，比较有影响力的国际大学排名有三个，即上海交通大学的世界大学学术排名（ARWU）、泰晤士报大学排名（THE）和国际教育研究机构发布的QS大学排名。ARWU的指标领域包括教育质量、教师质量、科研成果、师均表现等四个一级指标；THE的指标包括产业收入、教育-学习环境、文献引用、研究、国际影响力等五个一级指标；QS的指标主要包括学术同行评价、全球顾主评价、教师人均论文引用次数、师生比例、国际学生比例、国际教师比例等六个指标。尽管三大排名指标体系不尽相同，但都包括学生质量、科研成效和教师质量三个领域的相关指标。可见，世界一流大学是一个综合的评价体系，单一指标的优异不可能成为世界一流大学；从大学组织内部各要素之间的关联性来看，人才培养、科学研究质量与师资水平等具有协同共生效应，是一个相互支撑的体系，世界一流大学反映的是“全要素生产率”。从这个意义上来讲，世界一流大学建设不是一蹴而就的过程，通过短期建设或重点投入，也许可以达成个别要素的一流，但很难成为整体大学的一流。从近年来的大学排名榜来看，尽管不同排名指标体系以及同一排名体系的排名榜上的大学位次每年都有所不同，但同一所大学的位次在短期内变化并不明显；即使有“黑马”出现，也很难形成持续的优势。相比较而言，西方大学，尤其是美英两国大学，由于其办学历史悠久，学术积淀深厚，名师荟萃，持续占据着世界大学排名榜的前列；而后发国家大学的现代化起步晚，学术积淀薄弱，在大学排行榜上也长期处于追赶者地位。
   
   从大学的组织结构来看，大学是多学科之间松散联结的社会组织。也就是说，学科之间的联结组成了大学，学科是大学的细胞，是知识操作以及人才培养的基层单位或组织化载体。因此，一流大学就是一流学科的载体，没有一流学科就不可能有一流大学。当然，一流大学的所有学科并非都是一流，但单一学科的“一流”也成就不了一流大学。世界一流大学往往是多个一流学科引领相关学科，形成多个学科集群优势，既有一流学科的“高峰”，又有多个优势学科集聚而成的“高原”。2016年QS大学学科（42个学科）排名榜单上共有16所大学至少有一个学科排名第一。其中，哈佛大学在会计和金融、人类学、生物科学、商务管理、发展学、法学、医学、药学与药理学、政治与国际研究、心理学、社会政策与行政管理、社会学等学科囊括12个第一；麻省理工学院（MIT）在化学、计算机科学、经济与计量经济学、化学工程、土木与结构工程、电气与电子工程、机械工程、语言学、材料科学、物理与天文学等12个学科排名第一；牛津大学在英语语言文学、地理与区域学、现代语言等学科排名第一剑桥大学在考古学、历史学、数学等学科排名第一；除了这些排名第一的学科外，还有排名在前10%—20%—50%的一流学科成就了这些大学无可替代的世界一流大学地位。从大学发展史来看，近代世界高等教育中心从意大利、英国、法国、德国而至美国的四次转移，本质上是世界一流大学群体优势的转移；而一流大学群体的转移本质是优秀学者、创新性知识乃至学科优势的转移。如前所述，世界一流大学是由教学、科研以及师资等方面指标一流水平的综合显示，而这些指标也是通过具体的学科来体现的，因为教学和科研都是在某一学科领域中进行的；教师不仅供职于某一大学，同时也归属于大学的某一学科领域。可见，一流学科与一流大学密切相关，一流学科是一流大学的主要内涵，一流大学依靠一流学科来支撑和维系，学科发展意味着大学的发展，学科衰微意味着大学的衰微。目前，世界一流学科有两大参照体系：一个是盎格鲁—北美体系，一个是欧洲大陆体系。前者强调学术自由、学术自治，重视学科的学术逻辑；后者强调国家需求、政府控制，重视学科的社会需求逻辑；当前占主导地位的是盎格鲁—北美体系。近年来，美国基础科学指标（ESI）学科排名和国际教育研究机构的QS世界大学学科排名受到发展中国家的广泛认可或关注。ESI学科排名分别依据总被引次数、论文总数和篇均被引次数三种方式，其中采用最多的是总被引次数排名，主要衡量学科的相关研究成果（论文）的学界影响力，遵循的是知识创新以及学科发展的学术性逻辑。QS学科排名注重学科的综合性评价，主要包括全球学术声誉、全球用户声誉、篇均被引次数、高被引指数等四项指标。其中，全球学术声誉主要是指全球最顶尖专家对学科的专业评价和认可度；全球雇主声誉主要是指近五年毕业生的综合素质和竞争力在全球最顶尖用人单位的评价和认可度。当前，我国大学学科排名综合了两种评价体系的优缺点，采用学术性评价与综合性评价相结合的方式。一方面，ESI指标广泛被我国大学所看重，成为政府评价大学学科建设成效与全球范围内学科水平比较的依据；与此同时，我国逐渐形成了具有自身特色的综合性评价标准，最具有代表性的是教育部学位中心组织的一级学科评估，评价标准包括师资队伍与资源、科学研究水平、人才培养质量、社会服务与学科声誉四个一级指标。[4]可见，一流大学的标准与一流学科的标准既有联系也有区别。所谓联系是指学科是大学的细胞，学科的人才培养、科学研究和师资建设与大学的发展内涵是一致的，这种联系为一流大学与一流学科的统筹发展提供了可能性；所谓区别是指大学的功能与学科的功能并不是完全对应和一致的，由于学科性质不同、知识的分类与生产方式不同、学科功能的侧重点不同，学科的评价标准和建设重点也有所差异，因此不能简单地将大学的评价模式下移到学科层面。二者的区别为“双一流”统筹发展提供了必要性。
   
   实践中，无论是大学层面还是学科层面，“世界一流”都是一个在全球范围内相比较的概念，因此，“双一流”建设也必须采用国际化的大学或学科标准，但同时还必须坚持基于中国大学发展实际的特色化标准，正如习近平总书记所言，“办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的。”[6]世界一流大学建设既要有国际化的视野，遵循人才培养、科学研究和服务社会的一般规律，同时又要立足国情，服务于国家以及区域经济发展的实际需求。实际上，这就是大学发展或世界一流大学建设中的国际化与本土化的关系问题。从学科层面而言，不仅体现为国际化和本土化的关系，而且也体现为学术性和实践性的关系。一般来说，国际性标准主要体现为学术性标准，尤其是自然科学，有着跨越国界的相同知识基础、研究问题和研究方法，也因此才具有跨国界比较的可能性。本土性标准主要体现为实践性标准，体现为学科发展满足国家或区域发展的程度，尤其是学科发展方向以及科研方向的选择，不仅要致力于重大原始创新、理论创新，增强国家创新能力和国际竞争力，而且要立足于我国国情和社会需求，确定若干重点领域，突破一批重大关键技术，全面提升科技支撑能力。从世界主要国家的战略部署来看，新能源、新材料、信息与互联网、生物医药、节能环保、低碳发展、空间开发、智能制造等成为重点支持的产业领域，当然也是我国实施创新驱动战略以及产业结构转型升级的着力点。因此，学科发展要顺势而为，超前谋划，这既是提升学科实践性、满足社会需要的必然选择，也是提高学科的学术水平、建设一流学科的战略机遇。

 三、大学发展动力的转变：由综合改革推动“双一流”建设

近年来，我国高等教育实现了跨越式发展，高等教育规模世界第一，各类高校数量世界第二，高等教育毛入学率高于世界平均水平，在国际顶尖高水平学术期刊上发表论文数量稳居世界前列；与此同时，我国高等教育发展正在从规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展向以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展转变。但实事求是地讲，我国大学真正处于世界一流水平的学科并不多，能够达到世界一流的大学则更少。因此，《总体方案》中明确提出“建设一流师资队伍”、“培养拔尖创新人才”、“提升科学研究水平”、“传承创新优秀文化”、“着力推进成果转化”等五个方面的建设任务。这五个方面的任务相互联系、相互支撑，共同构成“双一流”建设的基本要素和主要标准；大学发展不是单一要素的发展，而是多要素的协同发展，一流大学或一流学科建设也不是个别标准的“一流”，而取决于全要素的“一流”。从本质而言，大学发展或“双一流”建设都是大学职能充分展现的过程，是以人才培养、科学研究、社会服务等为核心的学术生产力提升的过程。近年来，大学资金投入、固定资产、仪器设备、专任教师等支撑办学质量的资源性指标高速增长，部分“985工程”大学的硬件甚至已达到世界一流水平。但实践中，“双一流”建设皆非依靠资源以及硬件的投入所能够达成，关键是要通过优化配置来提升办学资源的结构性效率，具体表现为除了有形资源投入之外，还要通过体制优化、组织模式变革与制度创新等无形资源建设提高大学学术生产率。从微观层面而言，通过内部治理结构变革、人才培养模式改革、科研体制改革以及人事制度改革等激发大学教师积极性，释放大学学术潜力；从宏观层面而言，通过构建社会参与机制、加强国际合作以及资源竞争性机制建设，推进办学资源优化配置，提升大学学术生产力。实践中，伴随着高等教育从外延发展向内涵发展的转换，大学发展动力也要进行适应性转换，即从简单依靠投入驱动的大学发展转向依靠改革驱动的大学发展。当然，“双一流”建设不可能依靠“打补丁式改革”来实现，[8]而需要体制机制的综合改革和结构的调整。一是因为大学发展表现为科学研究、人才培养、社会服务以及师资队伍建设等多元学术性职能的统一，“双一流”建设有赖于多元职能的相互协同、综合推进；二是因为制约大学学术性职能发挥的因素是多元的，任何单一层面或仅仅是局部推进的改革都可能因为缺乏协同而使改革成效大打折扣。因此，以“双一流”建设为核心的大学发展必须依赖于大学综合改革才能实现，       其中，政府、社会、大学和市场都具有不可或缺的作用。

首先，强化政府的宏观调控和统筹发展职能。“双一流”的“统筹建设”包括政府和大学两个层面。前者主要是指在“双一流”建设中政府要充分发挥统筹职能，后者主要是指大学自身的统筹发展问题。就政府层面而言，涉及中央政府与省级政府的纵向分权与职能定位问题；中央政府及其相关部门要进一步简政放权，赋予省级政府以及大学统筹发展省域“双一流”建设的权力，中央政府负责“双一流”建设的顶层设计、分类发展、强化绩效评估、创新财政资助方式，营造公平竞争的大学发展环境；省级政府要将部属和省属高校统一纳入“双一流”建设规划，并将“双一流”建设纳入区域经济和社会发展规划，以及提升区域竞争力的战略框架之中，并在产学研合作、财政资助、基本建设等方面给予政策支持。当前，从各省市出台的“双一流”建设方案来看，人们开始打破部属高校与省属高校之间“条块分割”的壁垒，呈现出“统筹发展”的制度设计特征高等教育发展进入区域发展与区域竞争的新阶段。
   
   其次，切实把人才培养作为“双一流”建设的核心任务。《总体方案》明确指出要“突出人才培养的核心地位”，“培养拔尖创新人才”，同时要“加快推进人才培养模式改革，推进科教协同育人，完善高水平科研支撑拔尖创新人才培养机制”。从实践层面而言，无论是大学建设还是学科建设，本身就应该包括人才培养在内；一流的大学必须有一流的人才培养质量，一流大学必须以拔尖创新人才培养为目标。实践中，仅仅把学科等同于科学研究，这是极大的误解和实践偏差。实际上，人才培养是在某一学科领域内进行的，专业只是学科领域内更为具体的以课程为核心的人才培养单元。因此，学科建设是专业建设的基础，人才培养是学科建设的基本职能；一流的学科不仅要拥有一流的研究成果，而且要培养一流的教师和学生。人才培养与科学研究是一流学科的“两翼”，关键问题是建立科学研究反哺人才培养的机制，确立人才培养的研究性定位；“双一流”建设一方面要坚持二者的一体化，不可厚此薄彼，另一方面要遵循二者各自的规律，教学资源配置要做到公平为主，兼顾效率，科研资源配置要做到效率为主，兼顾公平。

   最后，着力建构开放办学与有效的社会参与机制。开放办学是实现大学发展或“双一流”建设的基本途径，只有开放办学才能实现大学之间的竞争与合作以及教育资源的有效利用。从全球来看，我国“双一流”建设必须将世界一流大学纳入比较与竞争的视野，制定和采用国际评价标准，加强人才培养的跨国协作与科研联合攻关，引进与融合国外优质教育资源。从社会或区域环境而言，大学开放办学必须有开放的组织架构与治理机制支撑。在具体的制度设计上，大学开放办学首先是要理清政府、社会与大学的基本的利益诉求，确立不同利益主体的角色定位以及责任协同机制。实践中建立大学与社会之间的有效需求机制是大学发展的动力，也是社会参与“双一流”建设的制度前提。所谓有效需求就是大学人才培养与科技创新能够主动服务于社会与市场的实际需要以及社会主动寻求大学支持的互利状态。当前，最为关键问题是建立“双一流”建设的第三方评价机制、社会支持与监督学校发展机制，以及大学与行业企业、科研院所之间的资源共享机制，构建“双一流”建设的良性生态系统。